未使用地开发使用政策梳理

浏览次数：宣布日期：2023年12月03日

我国对土地资源的开发使用方法由已往的粗放式过渡到可一连式、循环式、集约式，合理开发未使用地将成为增进土地节约集约使用的主要选择。

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一、未使用地内在

差别分类依据，对未使用地的界说差别。

《第三次天下领土视察手艺规程》（TD/T 1055—2019）土地使用现状分类对应的未使用地包括：其他草地、河流水面、湖泊水面、沿海滩涂、内陆滩涂、沼泽地、冰川及永世积雪、盐碱地、沙地、裸土地及裸岩石砾地等11种二级类土地。

《全民所有自然资源资产清查手艺指南（试行稿）》界说未使用地为“领土变换视察”效果中的河流水面、湖泊水面、冰川及永世积雪、盐碱地、沙地、裸土地及裸岩石砾地。

《中华人民共和领土地管理法》（2022年）第四条划定：农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水使用地、养殖水面等；建设用地是指制作修建物、修建物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未使用地是指农用地和建设用地以外的土地。

《领土空间视察、妄想、用途管制用地用海分类指南》（自然资发〔2023〕234号）指出：未使用地是除去农用地与建设用地之外的其他陆域地类，包括其他沼泽地、沿海滩涂、内陆滩涂、河流水面、湖泊水面、冰川及永世积雪、空闲地、后备耕地、盐碱地、沙地、裸土地、裸岩石砾地。

二、未使用地开发使用相关政策

（一）《中华人民共和领土地管理法》相关划定

第十三条：“不宜接纳家庭承包方法的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等，可以接纳招标、拍卖、果真协商等方法承包，从事莳植业、林业、畜牧业、渔业生产。”

第三十七条：“非农业建设必需节约使用土地，可以使用荒地的，不得占用耕地；可以使用劣地的，不得占用好地。”

第三十九条：“国家勉励单位和小我私家凭证土地使用总体妄想，在�；ず透纳粕樾巍⒈苊馑亮魇Ш屯恋鼗脑奶跫�，开发未使用的土地；相宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。”

第四十条：“开垦未使用的土地，必需经由科学论证和评估，在土地使用总体妄想划定的可开垦的区域内，经依法批准后举行。榨取破损森林、草原开垦耕地，榨取围湖造田和侵占江河滩地。”

第四十一条：“开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事莳植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者小我私家恒久使用。”

（二）勉励生长休闲旅游业

2016年11月7日，《关于增进自驾车旅居车旅游生长的若干意见》（旅发〔2016〕148号）划定，对自驾车旅居车营地的特定功效区使用未使用地的，“在不改变土地用途、不固化地面的条件下，可按原地类管理。”

2017年5月27日，《关于推动落实休闲农业和墟落旅游生长政策的通知》》（农办加〔2017〕15号）指出“要支持有条件的地方通过盘活农村闲置衡宇、整体建设用地、‘四荒地’、可用林场和水面等资产资源生长休闲农业和墟落旅游。”

2018年11月15日，《关于增进墟落旅游可一连生长的指导意见》（文旅资源发〔2018〕98号）在用地包管中指出“支持历史遗留工矿放弃地再使用、荒滩等未使用土地开发墟落旅游。”

2022年5月11日，《巴蜀文化旅游走廊建设妄想》（文旅资源发〔2022〕54号）明确“支持使用荒山、荒地、荒滩、荒坡等未使用地及工矿放弃地建设旅游项目，勉励两省市研究探索科学使用未使用地、工矿放弃地建设旅游项目的详细实验步伐。”

2022年11月13日，《关于推动露营旅游休闲康健有序生长的指导意见》（文旅资源发〔2022〕111号）指出“营地在不改变土地用途、不影响林木生长、不采伐林木、不固化地面、不建设牢靠设施的条件下，可依法依规使用土地资源，推动建设露营地与土地资源的复合使用机制，凌驾复合使用规模的，依法依规打点相关用地手续。”

（三）勉励生长光伏、风力发电项目

2023年3月20日，《关于支持光伏发电工业生长规范用地管理有关事情的通知》（自然资办发〔2023〕12号）指出，勉励使用未使用地和存量建设用地生长光伏发电工业，“在严酷�；ど跫�，勉励在沙漠、沙漠、荒原等区域选址建设大型光伏基地”。

2023年4月6日，国家能源局印发《2023年能源事情指导意见》（国能发妄想〔2023〕30号），明确鼎力大举生长风电太阳能发电，“推动第一批以沙漠、沙漠、荒原地区为重点的大型风电光伏基地项目并网投产，建设第二批、第三批项目，起劲推进光热发电规�；�。”

（四）勉励生长现代农业

2015年8月18日，《关于起劲开发农业多种功效鼎力大举增进休闲农业生长的通知》（农加发〔2015〕5号）指出，“勉励使用“四荒地”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）生长休闲农业，对中西部少数民族地区和集中连片特困地区使用“四荒地”生长休闲农业，其建设用地指标给予倾斜。”

2022年1月4日，《关于做好2022年周全推进墟落振兴重点事情的意见》（中央一号文件）强化现代农业基础支持，“指导新生长林果业上山上坡，勉励使用‘四荒’资源，不与粮争地。”

2023年1月2日，《关于做好2023年周全推进墟落振兴重点事情的意见》（中央一号文件）实验设施农业现代化提升行动，“在�；ど筒辉鎏碛盟芰刻跫�，探索科学使用沙漠、沙漠等生长设施农业。”

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