【思索】全域土地综合整治的实验逆境与对策

浏览次数：宣布日期：2023年10月20日

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全域土地综合整治作为墟落振兴的主要实验平台，肩负着盘活墟落土地资源、改善农业生产条件、优化领土空间结构、提升墟落人居情形、维护生态平衡的责任。2019—2021年，自然资源部先后印发了《自然资源部开展全域土地综合整治试点事情的通知》《全域土地综合整治试点实验要点（试行）》《自然资源部办公厅关于印发全域土地综合整治试点名单的通知》《全域土地综合整治试点实验计划体例纲要》等主要文件，指导开展全域土地综合整治，各地团结自身现实陆续开展全域土地综合整治试点事情。现在，各地在推进全域土地综合整治项目历程中保存一些共性问题，本文团结笔者的事情实践，总结现阶段全域土地综合整治面临的一些问题，并提出响应的对策建议，以期为推进全域土地综合整治试点事情提供参考。

1.1部分联动协调不细密

围绕“全区域、全要素”的整治目的，全域项目主要包括土地整治、生态修复、农田提升、交通建设、水利改善等内容，项目实验历程中一定会涉及发改、财务、农业农村、交通、自然资源、生态情形、林业、水利等多个部分营业，涉及事情内容重大，工程量大，单个部分难以完成试点项目，这就要求各部分间要统筹、协调、高效协力推进试点事情。现实操作中，全域土地综合整治作为新时期一项新的事情安排，涉及多部分团结，现在的一些政策和机制都处于探索阶段，仍需通过大宗试点实验，总结履历。各地在试点事情推进中基本也都建设了全域项目向导小组、事情小组或事情专班，建设联席聚会、团结办公、联行动战等事情机制，但由于各级部分职能职责整合不敷，配套子项目统筹不敷、进度纷歧，差别部分往往又会基于自身利益的角度思量问题，相互之间缺乏交流和相同，制约着项目整体推进效果。别的，各部分的目的、机制、事情模式和政策要求等有所差别，导致加入部分之间的联动协作缺乏。

1.2资金包管难题

现在全域项目主要资金泉源包括政府专项资金、整合涉农资金、指标生意资金、引入社会资源投入。专项资金方面，除部分沿海蓬勃省市外，大大都地区没有专项资金支持；涉农资金方面，由于部分涉农资金还未实现统一集中调配，资金整合难度大；指标生意资金方面，可爆发指标收益主要为“占补平衡”和“增减挂钩”指标，这也是吸引社会资源的主要途径，但土地整治事情已开展近20年，可整治的潜力十分有限。另一方面，整治出的指标还需要通过工程实验、项目验收和指标生意等程序，各地的项目验收标准纷歧，指标生意的价钱、时间和最终可收益总额具有较大的不确定性，危害较大；社会资源加入方面，基于资源的逐利性，社会资源加入的起劲性不高，大多处于张望阶段。

1.3社会资源加入的政策和机制不敷健全

现阶段社会资源加入全域项目收益主要来自指标收益分成、资源再开发使用爆发的收益。其中，指标收益受项目工程实验、验收、生意等程序和规则限制保存太多不确定性因素，并且指标生意完成后的收益分派机制也尚不明确，大部分试点地方政府尚未出台详细的指标收益分派细则，产出资金在政府与企业之间的利益分派比例关系没有划定，社会资源方投资危害大；资源再开发使用收益主要是指生态修复历程中的一些遗留石料、闲置砂石及土地整治历程中的剥离的表土再使用所带来的收益。只管国家针对社会资源怎样加入这部分出台了响应的政策文件如《关于探索使用市场化方法推进矿山生态修复的意见》和《关于勉励和支持社会资源加入生态�；ば薷吹囊饧�，但仍缺乏系统周全的政策指导和细则说明，并且资源再开发使用所爆发的收益分派机制也不明确，地方政府不敢铺启齿子，社会资源加入缺乏政策依据。

1.4用地结构优化政策障碍大

全域土地综合整治的一个焦点内容是空间结构的优化，通过对现状地类举行重新整合，盘活一些难以使用地块，提高节约集约用地水平。在此历程中不可阻止地涉及到永世基本农田调解和权属调解内容，可是现行政策来看“两计划”调解实验难度较大。

永世基本农田调解障碍主要体现：一是全域土地综合整治试点政策仅允许在一定情形下调解优化永世基本农田，且被限制在整治区域的镇域、村域规模内，约束了为腾挪空间而举行的永世基本农田调解；二是受政策转变、领土空间妄想体例、“三区三线”调解等多因素影响，永世基本农田调解计划面临基础数据不敷明确、调解适用规模不敷明晰等问题；三是使用试点区域新增耕地增补永世基本农田，保存耕地质量短期难以抵达占用耕地质量的问题，难以实现“先补后占”。

权属调解方面缺乏政策路径和依据，现行政策缺乏对权属调解的操作细则。权属调解包括整体土地使用权之间的调解、村与村之间的整体土地所有权调解、整体土地所有权与国有土地所有权之间的调解等，现实事情中个体地方在权属调解事情中探索性的将村与村之间的整体土地所有权举行置换，可以说具有一定的立异性，但同时由于缺少执律例则依据保存一定的政策危害。

别的，耕地后备资源开发与林地�；び胧褂梅矫婷芙衔怀�。一方面，受限于自然资源部分领土视察数据与林业部分林地数据尚未完全统一，导致耕地后备资源开发项目在妄想选址阶段受限于数据的不统一；另一方面，由于林地�；ね胫械娜读值鼗ú痪『侠�，导致优化用地结构受限于现行林地结构。若差池这部分零星和结构使用不对理的林地举行调解，则试点区域新增耕地5%的难度较大。

1.5缺少全域全要素的有机融合

“全要素”是指整治区域内自然－经济－社会－生态系统组成要素，不但仅包括土地、资源和劳动这些基本要素，更包括生物系统、情形系统、社会系统中的种种要素。全域土地综合整治强调通过优化各系统之间相互作用路径，促使自然、经济、社会系统之间的协调生长，进而推动土地使用系统的高效生长。

现阶段大大都试点区域除土地整治项目是凭证全域整治项目实验要求新立项，其他各条线项目更多的照旧按各条线要求的既定项目来归集到全域整治的平台中，造成项目“拼盘、打包和叠加”较量多，而忽略了地区资源禀赋特色，各条线要素之间的还没有实现真正的融合。这就使得全域土地综合整治妄想计划并不具备逻辑上的整体性，很洪流平上是已有各整治要素的形式整合，缺少对生态修复、农业生长转型、资源要素整合使用、漂亮墟落建设等内容有机融合，这与全域“全要素”综合整治的初志严重相悖。

1.6群众加入全域项目自动性较差

大部分试点项目凭证“自上而下”的政府主导模式推进，村整体和农民加入整治的自动性和起劲性略显缺乏。有些试点地区在开展全域土地综合整治历程中，没有深入调研走访，农民对项目的相识渠道仅限于政府座谈会，导致其对全域土地综合整治事情的熟悉不深刻，片面追求眼前的经济效益和小我私家得失，没有站在全域整治和古板工业刷新升级的角度思索息争决问题。对全要素、全区域、突破既有界线等整治方法没有完全明确，缺乏前瞻性认知，较洪流平地影响了事情的顺遂推进。

2.1深化部分之间统筹协作

建设各部分协调联动的统筹机制，一直完善事情机制。要增强部分协同配合，全心组织凝聚事情协力，配合推进全域土地综合整治事情。在现实事情推进中，实时总结事情中保存的问题与缺乏，要断完善“政府主导、部分协同、上下联动、社会加入”的事情机制，增强各部分营业融合、资源融合。

2.2探索多元化资金投入机制

第一，研究制订社会资源加入全域土地综合整治的指导意见，明确各加入方利益分派结构和机制，指导和规范社会资源加入土地综合整治；第二，涉及全域土地综合整治的“耕地占补平衡”及“城乡建设用地增减挂钩”类项目，在项目验收标准、指标认定、生意程序、指标流转等方面给予适当的政策倾斜，调动社会资源加入全域项目起劲性的同时，可有用缓解项目资金压力；第三，地方团结现实生长，探索制订社会资源加入生态修复的政策。如江西省出台《江西省矿山生态修复与使用条例》，以“小切口”立法解决情形大问题的主要实验，明确了社会资源加入历史遗留矿山生态修复模式和程序、收益方法、产权激励政策、关联收益、土石料使用、金融帮助等，将“生态肩负”转化为绿色财产；第四，起劲探索自然资源领域生态产品价值实现机制，以宁夏回族自治区为例，扎实推进用水权、土地权、排污权、山林权、用能权、碳排放权刷新（“六权”刷新），将生产要素于生态产品的价值有用转换，为全区开展要素市场化刷新指明晰偏向外地化收益功效。

2.3完善“两计划”调解的政策机制和手艺系统

第一，加速制订出台关于规范全域土地综合整治涉及永世基本农田调解有关问题的政策文件。明确永世基本农田调解规模、调解内容、调解程序、羁系要求等，明确是否允许永世基本农田阶段性占补平衡或允许试点规模内永世基本农田可以先占后补等，使全域土地综合整治试点涉及的永世基本农田调解事情有依据、能操作；第二，加速推进“三区三线”效果划定事情，为永世基本农田的调解提供正当基础数据，关于效果划定希望缓慢的情形，能否思量以阶段试划的“三线”效果作为调解的正当基础数据；第三，健全土地权属调解的政策机制，各地团结自身现实制订全域土地综合整治试点权属调解计划体例指南或纲要。建设起土地权属调解的视察、评估、分派、挂号手艺系统，在坚持农民主体和村民自治的条件下，包管土地权属调解后的土地价值再分派公正合理，起劲稳妥有序推进权属调解事情。

2.4探索“林地——耕地”的双向互补机制

在全域土地综合整治项目实验计划中强化生态建设、林地�；さ耐�,对具备开发条件、林木存活率较低的低效林地、残次林地可以整治为耕地，可将其纳入全域土地综合整治增补耕地泉源。探索实验“退耕还林”与“退林还耕”双向互补机制，在做好25°坡地还林的同时，也要对生态情形较好、阵势相对平展及光照、降水充分的非人工林地，经科学论证严酷把关后，选择便于耕作的区域举行“退林还耕”。

2.5聚焦通盘谋划，强化顶层设计

在充分相识区域资源禀赋、整治情形、政府和农民需求以及经济生长态势等基本情形后，聚焦上位妄想引领作用，从现实出发，对区域内拟整治的全要素举行通盘思量，合理优化农业生产、生涯空间、生态�；ず凸ひ瞪さ扔玫亟峁�，真正做到全区域和全要素资源的整合使用，从领土空间层面上谋划战略结构，实现土地整治向妄想管控和空间治理转变。

2.6强化农民主体职位

一方面，在项目开展各个阶段增强对民众意见的网络，在试点村组设立全域项目实验的意见征集箱，或按期开展网上（接纳微信、QQ、政府官网等方法）意见征求。勉励民众和相关事情职员提出自己的意见和建议，通过对民众的意见反响，相识自身运作和政策实验历程中保存的问题，并针对问题举行实时的调解；另一方面，要增强宣传与指导作用。对优异地区的乐成案例设置专门的宣传栏，对优异履历做法举行合理的探讨与剖析，提升人民群众对政策实验的信任度，同时也要举行政策实验与妄想知识普及，做通、做好、做深、做透头脑事情，让农民群众切实感受到土地整治带来的效果和收益，将其对家乡优美生涯的期待转化为加入的动力，从而对整治事情爆发起劲推行动用加大人民群众对事情计划的相识和掌握，为全域土地综合整治事情提供优异的群众基础。

全域土地综合整治试点事情是一项利国利民大计，地方各级政府在推进试点事情中，要起劲探索、立异和总结试点事情中的政策驱念头制和整治立异机制。同时各地也要善于团结自身生长现实，提出相宜外地区全域土地综合整治的各项激励政策和立异性的整治模式，用活用好指标收益，引入社会资源加入治理，探索自然资源领域生态产品价值转换,挖掘地方特色工业，为全域土地综合整治试点探索出多渠道的资金包管系统和后续生长路径，激活墟落振兴的新动能。

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